Госзакупки в ПМР: настоящее и будущее

Государственные закупки (госзакупки) – конкурентная форма размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд по заранее указанным условиям, в оговоренные сроки, на принципах состязательности, справедливости и эффективности. Ключевое слово – конкурентная!

Как известно, базисными принципами, лежащими в основе системы государственных закупок, являются эффективность, прозрачность и открытость. Эффективности нельзя добиться без открытости, т.е. возможности всех желающих принять участие в торгах на равных условиях при высокой конкуренции. В свою очередь, открытость невозможна без прозрачности, которая достигается посредством надлежащего информационного обеспечения.

Несмотря на свою постоянную природу, отношение к госзакупкам среди поставщиков крайне неоднозначное. Кто-то старается не ввязываться в это дело и избегает взаимодействия с бюджетом, кто-то считает участие в закупках хорошим «инструментом» для увеличения объёмов продаж и расширения рынка сбыта своих товаров, работ или услуг, а кто-то слышал об их существовании, но так и не решился принять в них участие.

При этом без закупок государство не может осуществлять свои функции, а эффективность государственных закупок является необходимым условием обеспечения надлежащего функционирования государственных и муниципальных органов власти. Сегодня, ввиду ограниченности бюджетных средств, мероприятия по снижению затрат и издержек на государственные закупки по праву занимают приоритетные позиции в списке целей любого государства. В настоящее время в Приднестровье действует Закон от 2 июля 1999 года № 173-З  «О поставках продукции для государственных нужд». Более детальная регламентация существующих правоотношений в сфере государственных закупок осуществляется на основании нормативных правовых актов Правительства, а именно Постановления от 30 января 2014 года №36.

В такой упрощенной системе закупок совершенно очевиден ряд следующих проблем:

–  неполнота правового регулирования процесса закупок;

– отсутствие планов закупок, которое открывает возможности для осуществления закупок, не отвечающих интересам общества и государства;

– отсутствие ответственности заказчика за результат;

– увеличение количества контрактов, заключаемых с единственным поставщиком, то есть без проведения каких-либо конкурентных процедур;

– демпинг и незащищенность заказчиков от недобросовестных поставщиков и фирм-«однодневок».

Все это свидетельствует о том, что данный механизм осуществления госзакупок устарел и не способствует развитию конкурентной экономической среды и эффективному, рациональному расходованию бюджетных средств.  

Немного статистики

По данным ВТО, общая стоимость сделок по государственным закупкам в развитых странах в среднем составляет от 10% до 25% ВВП. При этом высокая степень бюрократизации и коррумпированности этой сферы не позволяет оптимизировать процесс закупок на всех уровнях финансовой системы. В некоторых странах рента в области закупок составляет 9-10%, а государственных органов, контролирующих госзаказ, – 20-30% (и даже 50%) от суммы контракта.

По некоторым данным, в нашей республике в системе государственных закупок в среднем участвует 500 государственных заказчиков и 600-700 поставщиков, а объем приднестровского рынка государственных закупок в 2012 г. составлял 500 млн руб., или 45 млн долл., а в 2017 г. – 200 млн руб., или 12,5 млн долл.

Общая сумма договоров за 7 лет снизилась более чем в два раза, при этом очевидно, что объем госзаказа остался на прежнем уровне, а ежегодное снижение произошло вследствие увеличения доли госзакупок без конкурса (тендера), а значит, неэффективно.

Будущее государственных закупок в Приднестровье

В мире не существует универсального подхода к построению оптимальной модели государственных закупок. Но есть опыт, позволяющий пройти этот путь с меньшими ошибками и за короткое время.

В Верховный Совет поступил проект закона «О государственных закупках в Приднестровской Молдавской Республике». В его основу лег опыт Российской Федерации по построению и функционированию контрактной системы, который, в свою очередь, был основан на опыте контрактной системы США. Концепция законопроекта основывается на совокупности мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов: прогнозирования и планирования; осуществления закупок товаров, работ и услуг; осуществления мониторинга, контроля и аудита.

Переход к новой системе государственных закупок позволит не просто контролировать проведение тендеров, а управлять всем циклом государственных закупок, начиная от планирования и заканчивая его исполнением. Более того, предполагается создание единой системы государственного заказа и закупок. Основная цель законопроекта состоит в том, чтобы максимально обеспечить государственные нужды с использованием ограниченных бюджетных средств посредством полной законодательной регламентации правоотношений, возникающих в сфере государственных закупок.

Зарубежный опыт

Опыт стран (Россия, США, Великобритания, Франция и др.), где действуют национальные контрактные системы, показывает, что основу контрактной системы в этих странах составляет единая система управления жизненным циклом обеспечения государственных нужд.

США

Деятельность ФКС США регулируется федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Управлением Федеральной контрактной системой занимается офис государственного заказа США. Процесс государственных закупок находится под контролем контрактных офицеров. В США объем бюджетных средств, которые управляются в рамках Федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд долларов. Участниками контрактной системы выступает более 160 тыс. коммерческих организаций.

Великобритания

В Великобритании государственными закупками руководит управление по делам государства, подведомственное казначейству. Оно оценивает необходимость проведения тех или иных государственных закупок для каждого ведомства, отбирает проекты, сопровождает процесс размещения госзаказа и управления контрактами.

Россия

Российское законодательство о контрактной системе предусматривает создание контрактной службы, которая осуществляет закупки. Контрактная служба, контрактный управляющий планирует закупки, осуществляет выбор способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

В предлагаемой системе госзакупок ПМР так же предлагается создание единого государственного органа, регулирующего всю систему государственных закупок, как на республиканском, так и на муниципальном уровне.

Целями являются:

− создание единого цикла удовлетворения государственных нужд;

− эффективное использование бюджетных ресурсов;

− надежное управление рисками при исполнении основных функций государства;

− существенное снижение коррупции в секторе государственных закупок;

– достижение прозрачности механизма осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Принципы:

− открытость (прозрачность) системы госзакупок.

Обеспечение свободного и безвозмездного доступа к полной и достоверной информации о государственной системе в сфере закупок на всех этапах её осуществления;

− конкуренция в системе государственных закупок.

Государственная система в сфере закупок должна быть направлена на создание равных условий для обеспечения добросовестной конкуренции между участниками закупок;

− профессионализм заказчика.

Деятельность заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок должна осуществляться на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок;

− единство системы государственных закупок.

Государственная система в сфере закупок должна основываться на единых принципах и подходах, позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита, а также контроля в сфере закупок на всей территории страны;

– приоритет отечественных производителей.

При равных условиях осуществления госзакупок приоритет при заключении контракта должен отдаваться отечественным поставщикам (подрядчикам, исполнителям);

– стимулирование инноваций.

Государство должно ориентироваться на закупку высокотехнологичной продукции;

− ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств.

Все государственные органы, учреждения и юридические лица при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Должностные лица заказчиков будут нести персональную ответственность за соблюдение требований законодательства в сфере закупок.

Новации в предложенной системе государственных закупок

– введение системы планирования и обоснования закупок;

– создание информационной системы в сфере закупок;

   – установление методов определения начальных (максимальных) цен контрактов, а также конкретизация всех существенных условий в годовых планах-графиках закупок;

– расширение линейки способов определения поставщиков (подрядчиков,исполнителей), совершенствование существующих процедур закупок;

– установление антидемпинговых механизмов;

– обязательность привлечения субъектов малого бизнеса к участию в государственных закупках.

Проектом предлагается три взаимоувязанных этапа осуществления закупок:

1) прогнозирование и планирование;

2) осуществление закупок;

3) контроль, мониторинг и аудит исполненных контрактов.

Важно отметить, что каждая закупка должна быть строго обоснована, исходя из задач, государственной политики, и привязана к четким целевым показателям государственных программ.

Первый этап – планирование. Данный этап включает в себя следующие принципиально новые направления.

1. Обоснование заказчиком потребности в конкретной закупке на этапе формирования планов закупок.

2. Определение начальной (максимальной) цены контракта, а также конкретизация всех существенных условий в годовых планах-графиках закупок.

3. Публичное планирование закупок, включающее в себя возможность привлечения к обсуждению закупок общественности. В результате этого производители и поставщики будут заранее знать о том, каким будет государственный спрос, где будет потенциальная зона сбыта продукции и т.д.

Второй этап − осуществление закупок, управление исполнением контракта. Расширен перечень способов закупок (способов определения поставщиков) таким образом, чтобы для каждой закупочной ситуации – от поставок детского питания и медикаментов до строительства сложнейших инфраструктурных объектов – могла быть определена оптимальная процедура. Перечень товаров, работ и услуг огромен и включает в себя более 10 тыс. наименований, поэтому закупать их планируется в зависимости от их специфики, а также специфики рынков, на которых они производятся.

Заказчикам предоставляется право при осуществлении закупок использовать  следующий  перечень  способов  определения  поставщиков (подрядчиков, исполнителей):

– открытый конкурс;

– открытый аукцион;

– запрос котировок;

– запрос предложений;

– закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) – закрытый конкурс, закрытый аукцион;

– осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Заказчик при выборе способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) будет обязан исходить из необходимости обеспечить конкуренцию среди участников процедур закупок и не совершать действия, влекущие необоснованное сокращение числа участников процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Третий этап – контроль, мониторинг и аудит.

Заказчик обязан публично обосновывать каждое свое решение, а система контроля новой системы государственных закупок – это не только контроль за формальным выполнением требований, но и качественный анализ действий заказчика.

Кроме того, новая система закупок предусматривает постоянные наблюдения, сбор, систематизацию и оценку системы госзакупок.

Аудит замыкает закупочный цикл всей системы государственных закупок и заключается в установлении соответствия результата исполнения контракта первоначально заявленным государственным нуждам.

Прозрачность и открытость являются ключевым фактором эффективности закупок, поэтому информационной открытости на всех стадиях закупочной деятельности уделено особое внимание. Доступность информации о госзаказах позволит оперативно выявлять нецелевые закупки ещё до их объявления, анализировать начальные цены и условия будущего госконтракта, отслеживать соблюдение закона при выборе поставщика, а также получить данные о надлежащем исполнении государственного или муниципального контракта.

Предлагается создание единого официального сайта госзакупок, где будет публиковаться полная история совершения каждого заказа, от момента включения закупки в план до завершения аудита контракта, включая полное обоснование всех действий заказчика: выбор процедуры торгов, результаты процедур, расторжение или изменение контракта.

Отдельно необходимо отметить, что изменения предусматривают защиту интересов субъектов малого предпринимательства в части обязательности их привлечения к осуществлению государственных закупок посредством вменения заказчикам обязанности осуществлять закупки в установленном законодательством объеме у субъектов малого предпринимательства. Также предусмотрены преференции учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов.

Кроме того, в целях предотвращения искусственного занижения цен контракта предлагается закрепить антидемпинговые меры при проведении конкурсов и аукционов.

Предлагаемые изменения основаны на контрактной системе и сформированы на основе действия рыночных механизмов, взаимодействия государства и предпринимательского сообщества. Результатом взаимодействия государства и предпринимательского сообщества должно стать эффективное и стабильное обеспечение государственных нужд в режиме ограниченных бюджетных средств.

Вадим КРАВЧУК, депутат Верховного Совета.