Проект закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике»

Обоснование к проектам: конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Приднестровской Молдавской Республики и Гражданский процессуальный кодекс Приднестровской Молдавской Республики», закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений в Кодекс Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях», закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений в закон Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике»

Внесение данных законопроектов обусловлено необходимостью устранения выявленных противоречий, а также приведения ряда законов в соответствие с нормами Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики».

В силу пункта 1 статьи 1 Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», Прокуратура Приднестровской Молдавской Республики составляет единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени государства надзор за точным и единообразным исполнением Конституции Приднестровской Молдавской Республики и законов на территории всей Республики.

Правовой категорией, раскрывающей содержание и деятельность прокуратуры, являются его функции, главная из которых - прокурорский надзор. Именно с помощью надзорной и иных функций прокуратуры реализуются основные, приоритетные направления деятельности органов прокуратуры.

Полномочия прокурора по устранению выявленных нарушений представляют собой систему правовых средств – актов прокурорского реагирования, которые используются как для пресечения правонарушений, так и для восстановления нарушенных прав и свобод отдельных граждан, общества и государства в целом.

Следует отметить, что акты прокурорского реагирования применяются не только при осуществлении общего надзора, но и надзора за исполнением Конституции, законов Приднестровской Молдавской Республики органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, надзора за исполнением законов судебными исполнителями. При этом, нормы, регламентирующие применение того или иного акта прокурорского реагирования и требования, предъявляемые к ним, содержатся лишь в главе 1 (Общий надзор) раздела 3 Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» (далее Конституционный закон).

В этой связи, проектом Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» предлагается дополнить Конституционный закон разделом, содержащим в себе все нормы об актах прокурорского реагирования и требования, предъявляемые к ним.

Кроме того, поскольку согласно положениям пункта 1 статьи 8 Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных статьями 23, 30,33,36 и 39 названного Конституционного закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, законопроектом предлагается законодательно закрепить обязанность являться по вызову прокурора и давать объяснения по вопросам проводимой проверки, а также положение, определяющее оформление вызова прокурора.

В этой же связи предлагается в новой редакции изложить нормы Конституционного закона о принимаемых прокурором актах реагирования, а также внести изменение в статью 77 закона Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике».

Данная норма закрепляет положение об обязательности для исполнения решений местных Советов народных депутатов и государственной администрации, порядок отмены решений, противоречащих законам, и способы защиты прав местного самоуправления и государственной администрации.

Необходимость внесения таких изменений обусловлена дополнением Арбитражного процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики разделом, регламентирующим производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, введением в действие нового Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики, а также складывающейся в настоящее время судебной практикой.

Так, в соответствии с положениями статьи 24 Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», на противоречащий закону правовой акт прокурор или его заместитель приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Следовательно, при удовлетворении протеста, незаконный правовой акт отменяется как органом или должностным лицом, которые издали этот акт, либо вышестоящим органом или вышестоящим должностным лицом.

В случае выявления нарушений закона, прокурор или его заместитель уполномочен внести представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, полномочному устранить допущенные нарушения закона.

Вместе с тем, статьёй 77 закона Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» определено, что противоречащие законам решения местных Советов народных депутатов и государственной администрации обжалуются в судебном порядке. Решения главы государственной администрации поселка, села могут быть отменены соответственно главой государственной администрации города, района либо судом. Решения главы государственной администрации города, района могут быть отменены Правительством Приднестровской Молдавской Республики либо судом.

 Судебные инстанции, разрешая дела, например, об оспаривании решений государственной администрации города, района, которые были приняты по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования, исходят из буквального толкования положений статьи 77 закона Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», и приходят к выводу о том, что решения государственной администрации города, района могут быть отменены лишь Правительством Приднестровской Молдавской Республики либо судом.

Таким образом, фактически нивелируется значение актов прокурорского реагирования, как действенной меры укрепления законности.

Согласно статье 92 Конституции ПМР надзор за точным и единообразным исполнением Конституции Приднестровской Молдавской Республики и законов на территории Приднестровской Молдавской Республики осуществляют Прокурор Приднестровской Молдавской Республики и подчиненные ему прокуроры. Полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики определяются конституционным законом.

 В целях реализации положений Конституции и осуществления надзора за исполнением законов всеми субъектами – правоприменителями на территории Приднестровья, законопроектом предлагается уточнить перечень этих субъектов путем внесения дополнения в КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», о том, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики центральным банком Приднестровской Молдавской Республики и Центральной Избирательной Комиссией Приднестровской Молдавской Республики, поскольку на сегодняшний день нормами Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» не закреплено, в рамках общего надзора, осуществление надзора за исполнением Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики Центральным банком.

Согласно действующему законодательству, нормативные правовые акты, изданные центральным банком Приднестровской Молдавской Республики, применяются на всей территории Приднестровской Молдавской Республики, и обязательны для исполнения всеми органами государственной власти и управления, должностными лицами, органами местного самоуправления, организациями, вне зависимости от формы собственности и организационно-правовой формы, и гражданами.

Законопроект направлен на укрепление законности и правопорядка в сфере финансово-экономической деятельности государства.

Не закреплено осуществление надзора за исполнением Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики Центральной избирательной комиссией Приднестровской Молдавской Республики, которая, в силу статей 27, 28 Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, является государственным органом, созданным для организации и проведения выборов, республиканского референдума, отзыва выборных лиц, принимает правовые акты по вопросам своей деятельности, вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения Избирательного кодекса, обязательные для исполнения органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями, юридическими лицами независимо от их организационно - правовой формы собственности, а также гражданами.

В этой связи, исходя из сути общенадзорной деятельности, непосредственно связанной с укреплением законности в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, военного управления и ряда иных структур, законопроектом предлагается закрепление полномочий Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики по осуществлению надзора за исполнением Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики Центральной избирательной комиссией Приднестровской Молдавской Республики и Центральным банком.

Внесение изменения в подпункт д) пункта 1 статьи 57 Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» обусловлено требованиями, которые предъявляются к работникам органов прокуратуры, а также тем, что каждый прокурорский работник является, фактически, представителем государства в делах обеспечения законности. Следовательно, такое дисциплинарное взыскание, как понижение в должности, должно применяться без какого-либо временного ограничения.

Внесение изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Приднестровской Молдавской Республики и Гражданский процессуальный кодекс Приднестровской Молдавской Республики вызвано необходимостью приведения некоторых содержащихся в Кодексах норм в соответствие с нормами Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» и выработки единообразия в их применении судами общей юрисдикции и Арбитражным судом ПМР.

В силу подпунктов б), д) пункта 3 статьи 23 Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», в случае установления факта нарушения закона при осуществлении общего надзора, прокурор наделен полномочием опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд с требованием о признании таких актов недействительными.

 Исходя из содержания подпункта а) пункта 2 статьи 130-10 Арбитражного процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики и подпункта а) пункта 2 статьи 285 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики, реализация прокурором полномочия на обращение в суд связана с установлением им того обстоятельства, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Из смысла названных норм Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», Арбитражного процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики, Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики, в их взаимосвязи следует, что начало течения срока на обращение в арбитражный суд, суд общей юрисдикции, связано с установлением прокурором факта несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и принятием мер прокурорского реагирования по данному факту.

В связи с изложенным, предлагается часть вторую пункта 3 статьи 130-10 Арбитражного процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики и подпункт а) пункта 2 статьи 287 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики привести в соответствие с нормами Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», конкретизируя начало исчисления срока на обращение прокурора в суд.

В силу части 2 пункта 5 статьи 282 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики, при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Приднестровской Молдавской Республики и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом. Следовательно, при осуществлении по заявлению прокурора судебного нормоконтроля, направленного на поддержание законности и правопорядка, недопустимым является прекращение производства по делу в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт признан утратившим силу лицом, его принявшим, или истек срок его действия. Это следует также из специфики производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в том числе и по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.

Так, в силу пункта 3 статьи 279 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Согласно пункту 3 статьи 283 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики отказ лица, обратившегося в суд (об оспаривании нормативного правового акта), от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.

Таким образом, прекращение производства по делу, возбужденному по заявлению прокурора, на основании лишь факта утраты нормативным правовым актом юридической силы или истечения его срока действия, не отвечает задачам прокурорской деятельности, выполняемым посредством обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта.

Выявленным противоречием вызвана необходимость изменения редакции подпункта ж) статьи 244 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики. Названной нормой закреплено такое основание оставления заявления без рассмотрения, как неявка без уважительных причин на рассмотрение судом дела в порядке особого производства, либо дела, возникшего из публичных правоотношений. Вместе с тем, эта же норма содержит исключение- дела, рассматриваемые в порядке, предусмотренном главой 26 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики. Исходя же из содержания Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики, его глава 26 включена в подраздел 3 – «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».

Внесение изменений в нормы главы 45 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики (производство в суде надзорной инстанции) обусловлено необходимостью унификации норм процессуальных законов (Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики и Арбитражного процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики) в части выработки единого годичного срока и закрепления возможности обращения в суд надзорной инстанции вне зависимости от того, было ли реализовано право на обжалование судебных актов в кассационные сроки.

В соответствии с подпунктом ж) пункта 1 статьи 6 Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», Прокуратура Приднестровской Молдавской Республики осуществляет надзор за соблюдением Конституции Приднестровской Молдавской Республики и законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда, в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях.

Названной норме корреспондирует статья 24.6 Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях.

Процессуальные полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях регламентированы статьей 25.12 Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях. В силу пункта 1 названной нормы, помимо участия в рассмотрении дела об административном правонарушении и дачи заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, прокурор наделен полномочием приносить протест, представления на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле.

При этом, согласно пункту 3 статьи 41 Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», вместе с надзорным представлением в суд надзорной инстанции подлежит направлению судебное дело, которое истребуется прокурором из суда, постановившего оспариваемое решение.

Однако, закрепленное в Конституционном Законе Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» полномочие по истребованию дел, не нашло своего отражения в нормах Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях, в частности, в статье 25.12.

Учитывая изложенное, видится целесообразным пункт 1 статьи 25.12 Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях изложить в иной редакции, закрепив процессуальное полномочие прокурора по истребованию дел об административных правонарушениях, по которым постановления вступили в законную силу, из соответствующих суда, органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, а также пункт 3 статьи 31.13 изложить в новой редакции, определяющей перечень документов, которые должны быть приложены к жалобе на постановление по делу об административном правонарушении и к надзорному представлению прокурора.

Законопроектом «О внесении изменений в Кодекс Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях» предлагается также изложить в новой редакции пункт 3 статьи 24.3 Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях, закрепив положение о возможности проведения фотосъемки, видеозаписи, трансляции открытого рассмотрения дела об административном правонарушении по радио и телевидению на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, и при наличии согласия на это лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении.

Аналогичное положение закреплено и в статье 10 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики.

В свете изложенного, обращает на себя внимание и тот факт, что Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 152.1 «Охрана изображения гражданина») предусмотрена возможность обнародования и дальнейшего использования изображения гражданина (в том числе его фотографии, а также видеозаписи или произведения изобразительного искусства, в которых он изображен) только с согласия этого гражданина.

Следует отметить, что нормами Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» закреплен десятидневный срок рассмотрения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении.

Нормами действующего Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях значительно увеличен срок давности привлечения к административной ответственности по делам, рассматриваемым судом.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 4.7 КоАП Приднестровской Молдавской Республики, постановление по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей не может быть вынесено по истечении 4 месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Несмотря на это, имеют место случаи волокиты, допускаемой судьями, которая в конечном итоге приводит к прекращению производства по делу ввиду истечения сроков привлечения к административной ответственности.

Примером тому является результат рассмотрения судьей Дубоссарского горрайсуда нескольких дел об административных правонарушениях, возбужденных по постановлениям прокурора г.Дубоссары и Дубоссарского района.

25 апреля 2014 года прокурором г.Дубоссары и Дубоссарского района было вынесено постановление о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении гр. М. по ч.2 статьи 174-11 КоАП Приднестровской Молдавской Республики (в действовавшей ранее редакции).

По истечении пяти месяцев, 07 октября 2014 года, судьей Дубоссарского горрайсуда Евстифеевой А.В. производство по делу было прекращено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

Недопустимо длительно рассматривалось судьей Дубоссарского горрайсуда Евстифеевой А.В. и дело об административном правонарушении, возбужденном прокурором г.Дубоссары и Дубоссарского района в отношении Халупа Д.С. по п.2 статьи 17.6 КоАП Приднестровской Молдавской Республики – неисполнение требований прокурорского работника, вытекающие из его полномочий.

Учитывая изложенное, а также необходимость приведения норм Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях в соответствие с нормами Конституционного Закона Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006г. № 66-КЗ-IV «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», имеющему большую юридическую силу, предлагается дополнить пункт 2 статьи 30.7 Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях частью второй, закрепляющей десятидневный срок рассмотрения дел об административных правонарушениях, возбужденных прокурором. Исключение составляют случаи, предусмотренные пунктами 3,4,5 названной нормы и закрепляющие еще более сокращенные сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Принятие представленных законопроектов не потребует дополнительных финансовых затрат из республиканского бюджета Приднестровской Молдавской Республики.

Принятие данных законопроектов не требует издания отдельных законодательных актов о вступлении их в силу.

Прокурор

Приднестровской Молдавской Республики                                                               А. Ф. Дели