Проект закона Приднестровской Молдавской Республики «О введении в действие Градостроительного кодекса Приднестровской Молдавской Республики»

Обоснование к проекту закона ПМР «О введении в действие Градостроительного кодекса ПМР»

Настоящий проект закона разработан в целях устранения правового пробела в регулировании правоотношений в области градостроительной деятельности.

Предлагаемый проект закона ПМР «О введении в действие Градостроительного кодекса ПМР» (далее – проект закона) регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений, определяет компетенцию органов государственной власти ПМР, государственных администраций и Советов народных  депутатов муниципальных образований, права и обязанности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности, роль градостроительной документации и градостроительных регламентов в регулировании использования территории ПМР, а также ответственность за нарушение законодательства ПМР о градостроительстве.

Так, проект закона к предмету правового регулирования в области градостроительной деятельности относит общественные отношения, возникающие по поводу следующих 5 (пяти) общественных институтов:

1) территориального планирования;

2) градостроительного зонирования;

3) планировки территории;

4) архитектурно-строительного проектирования;

5) строительства объектов капитального строительства и их реконструкции.

Перечисленные институты, как каждый по отдельности, так и все в совокупности, будут обеспечивать осуществление градостроительной деятельности, то есть деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений.

Каждый из указанных институтов нашел свое нормативное определение в различных статьях проекта Градостроительного кодекса ПМР (далее – ГрК ПМР):

а) территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон (зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение), определения планируемого размещения объектов государственного значения, объектов местного значения, зон с особыми условиями использования территорий (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны);

б) градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон (зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты) и установления градостроительных  регламентов (устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения);

в) планировка территории - осуществляется в целях выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов;

г) архитектурно-строительное проектирование - осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов;

д) строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Проект ГрК ПМР четко закрепляет размежевание полномочий между уровнями публичной власти в области территориального планирования. На основании распределения непересекающихся полномочий создаются основания для закрепления 2 (двух) основополагающих принципов территориального планирования:

принцип независимости нижестоящих уровней публичной власти в случае невыполнения ими полномочий и обязанностей в сфере территориального планирования;

принцип четкой формализации процедур согласования документов территориального планирования (генеральных планов, схем территориального планирования) по субъектам, предметам и срокам согласования.

Разграничение полномочий – это одновременно и установление предметов согласований одними органами публичной власти решений других органов публичной власти. По сути, это контроль за осуществление полномочий в части непосягательства на полномочия других субъектов публичной власти.

Установив разграничение полномочий проект ГрК ПМР:

а) определяет предметы согласования и формализует процедуры согласования документов территориального планирования с установлением сроков согласования;

б) устанавливает полномочия-обязанности соответствующих органов публичной власти в области территориального планирования с установлением сроков наступления последствий за неисполнение указанных полномочий-обязанностей;

в) устанавливает процедуры взаимодействия различных уровней публичной власти по совместной подготовке документов территориального планирования;

г) устанавливает правовые нормы по реализации документов территориального планирования в соответствии с полномочиями различных уровней публичной власти.

Нормы градостроительного зонирования являются ключевым звеном и определяют суть предстоящего реформирования системы регулирования градостроительной деятельности.

Логика предлагаемых процессов такова, что мы можем иметь, дело только с 2 (двумя) гипотетически возможными подходами к понимаю содержания градостроительного зонирования и установлению градостроительных регламентов. Это правовой подход и технологический подход.

Для обоих подходов есть одно общее исходное основание. Это общее основание складывается из следующих взаимосвязанных положений:

факта того, что публичная власть уже не может как прежде и не должна отвечать «за все»;

факта наличия и возрастания количества частных субъектов градостроительной деятельности, которые будут осуществлять эту деятельность в той оставшейся части, которую публичная власть не может и не должна осуществлять непосредственно;

необходимости для публичной власти быть заинтересованной в том, чтобы побуждать, инициировать градостроительную деятельность частных субъект по причине того, что сама власть никогда не сможет и не должна претендовать «сделать все за всех», а также по причине того, что самой публичной власти выгодна самостоятельная инициатива частных инвесторов и правообладателей недвижимости.

В этом состоит кардинальное отличие системы регулирования градостроительной деятельности, которая с большими усилиями ведет свое формирование, от прежней системы социалистического толка, когда государство отвечало «за все» и когда система градостроительства выстраивалась без оглядки на то, как в этой системе будет происходить деятельность частных субъектов.

Поэтому речь идет о 2 (двух) кардинально различных способах налаживания отношений публичной власти с частными инвесторами градостроительной деятельности.

Первый подход – правовой, когда публичная власть «не претендует на все», а устанавливает и официально предъявляет только рамки для свободной деятельности частных лиц, используя в качестве таких рамок градостроительные регламенты.

Второй подход – технологический, когда представители публичной власти «хотят все делать сами», своими административными указаниями предписывая частным лицам, что конкретно они могут делать в каждом конкретном месте, не оставляя им никакой свободы выбора.

В этом состоит в самом концентрированном виде простой смысл каждого из двух указанных подходов и направлению предстоящего реформирования, определенное и предлагаемое к закреплению проектом закона.

Планировка территории, в соответствии с нормами проекта закона – это упорядочение и создание условий для развития территории, подготовка и реализация решений документации, содержащей характеристики и параметры планируемого развития территории, а также фиксированные границы регулирования землепользования и застройки, в том числе в виде красных линий, границ земельных участков, границ зон планируемого размещения объектов, границ зон действия публичных сервитутов.

Особенности подготовки документации по планировке территории различными органами публичной власти состоят в следующем:

уполномоченные органы всех уровней публичной власти имеют право принимать решения и обеспечивать подготовку документации по планировке территории на основании утвержденных документов территориального планирования;

уполномоченные исполнительные органы государственной власти могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства государственного значения;

органы местного самоуправления могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории не только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, но также и в иных случаях. Основанием для планировки территории являются документы территориального планирования, включая генеральные планы поселений, а также правила землепользования и застройки.

Документация по планировке территории содержит в своем составе градостроительные планы земельных участков, которые определяют все необходимое, что должна «сообщить» публичная власть частному лицу, предоставив ему свободу продолжать действовать в установленных рамках, зафиксированных в градостроительном плане земельного участка.

Особенности архитектурно-строительного проектирования заключаются в том, что исключительное право принимать решения о подготовке проектной документации имеют не только органы публичной власти, а застройщики – частные лица, которым принадлежат права на земельный участок.

При этом право принимать решения о подготовке проектной документации – это вторичное, производное право по отношению к праву на земельный участок. 

Возникновение базового права на земельный участок одновременно порождает неотчуждаемое от правообладателя земельного участка право самостоятельно (без дополнительного разрешения публичной власти) принимать решение о подготовке проектной документации и обеспечивать такую подготовку.

Основные изменения по отношению к государственной экспертизе проектной документации сводятся к следующему:

1) введено положение, согласно которому не во всех без исключения случаях необходимо проводить государственную экспертизу проектной документации. Выведена из рассмотрения государственной экспертизы группа объектов, поименованных в пункте 2 статьи 52 проекта закона, а именно, экспертиза не проводится в отношении проектной документации следующих объектов капитального строительства:

а) объекты индивидуального жилищного строительства, садовые дома;

б) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более два, общая площадь которых составляет не более чем 1 500 (одна тысяча пятьсот) квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 50 настоящего Кодекса являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами;

в) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 (одна тысяча пятьсот) квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, установлены санитарно-защитные зоны или требуется установление таких зон, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 50 настоящего Кодекса являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами;

2) государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся уполномоченным исполнительным органом государственной власти или подведомственной указанному органу организацией;

3) четко определен предмет государственной экспертизы для:

а) проектной документации – оценка соответствия проектной документации требованиям положений стандартов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование;

б) результатов инженерных изысканий - оценка соответствия таких результатов требованиям положений стандартов;

4) установлен предельный срок проведения государственной экспертизы проектной документации – не более 42 (сорок два) рабочих дня.

5) закреплено, что Правительство ПМР определяет порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, размер и порядок взимания — это платы.

Три позиции, характеризующие правовой статус и содержание разрешения на строительство. Это документ:

выдаваемый публичной властью застройщику;

подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка;

 дающий застройщику право осуществлять строительство по факту наличия указанного соответствия, а также наличия требуемых документов.

Основные особенности разрешения на ввод объекта в эксплуатацию:

разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается тем же органом публичной власти, который выдал разрешение на строительство;

разрешение на ввод объекта в эксплуатацию удостоверяет, что объект построен, реконструирован в соответствии со следующими документами:

а) разрешением на строительство;

б) градостроительным планом земельного участка;

в) проектной документацией;

3) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменения в документы учета реконструированного объекта капитального строительства;

4) основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию:

а) несоответствие построенного, реконструированного объекта разрешению на строительство, градостроительному плану земельного участка, проектной документации;

б) отсутствие документов, которые должны прилагаться к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию;

5) среди документов, которые должны прилагаться к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, следует особо выделить 2 (два) документа:

а) документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям положений и стандартов и подписанный лицом, осуществляющим строительство;

б) документ, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства.

Проект закона предлагает к закреплению следующие главы:

Общие положения

Полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности;

Ценообразование и сметное нормирование в области градостроительной деятельности, государственный реестр сметных нормативов;

Территориальное планирование;

Градостроительное зонирование;

Планировка территории;

Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства;

Эксплуатация зданий, сооружений;

Снос объектов капитального строительства;

Отнесение объектов незавершенного строительства, строительство, реконструкция которых осуществляются полностью или частично за счет средств бюджетов бюджетной системы ПМР, к незавершенным объектам капитального строительства;

Информационное обеспечение градостроительной деятельности;

Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.

Для сведения:

В РФ в данной сфере правоотношений действует «Градостроительный кодекс РФ» от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ основные положения, которого аналогичны положениям, представленного проекта закона.

В данной сфере правового регулирования действуют следующие законодательные акты:

Конституция Приднестровской Молдавской Республики;

Гражданский кодекс ПМР;

Земельный кодекс ПМР;

4) Закон ПМР от 30 мая 1995 года «Об основах градостроительства» (СЗМР 95-2);

5) Закон ПМР «Об архитектурной деятельности» от 12 мая 1999 года № 159-З (СЗМР 99-2).

С принятием настоящего проекта закона утратят силу Закон ПМР от 30 мая 1995 года «Об основах градостроительства» (СЗМР 95-2), Закон ПМР «Об архитектурной деятельности» от 12 мая 1999 года № 159-З (СЗМР 99-2).

Принятие проекта закона потребует внесения изменений и дополнений в ряд законодательных актов:

- ГК ПМР;

- ЗК ПМР;

- Водный кодекс ПМР;

- Закон ПМР «О транспорте;

- Закон ПМР «О статусе столицы;

- Закон ПМР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

- Закон ПМР «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в ПМР»;

- Закон ПМР «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

- Закон ПМР «О безопасности дорожного движения».

Обращаем внимание, что проект закона содержит норму, в соответствии с которой, «законы и иные нормативные правовые акты в области градостроительной деятельности, действующие на территории Приднестровской Молдавской Республики, применяются, если они не противоречат Градостроительному кодексу ПМР. Градостроительный кодекс ПМР применяется к правовым отношениям в области градостроительной деятельности, возникшим после введения его в действие».

Вышеизложенное свидетельствует о том, что отпадает необходимость одновременного внесения и представления на рассмотрение отдельных законопроектов в действующие законодательные акты.

Отмечаем, что принятие проекта закона потребует разработку ряда подзаконных правовых актов:

- «Положение о государственном строительном надзоре»;

- «Упрощенный порядок выдачи разрешения на строительство»;

- «Форма разрешения на строительство»;

- «Порядок разработки и форма градостроительного плана земельного участка»;

- «Порядок выдачи разрешения на строительство на земельных участках, на которые не распространятся действие градостроительных регламентов»;

- «Порядок согласования документов территориального планирования муниципальных    образований и порядок работы согласительной комиссии»;

- «Порядок консервации объекта капитального строительства»;

- «Виды инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, порядок их выполнения, а также случаи, при которых требуется их выполнение»;

- «Порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, негосударственной экспертизы проектной документации и негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий, в том числе в случае внесения изменений в проектную документацию после получения положительного заключения экспертизы проектной документации, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, порядок взимания этой платы»;

- «Форма градостроительного плана земельного участка, порядок ее заполнения, порядок присвоения номеров градостроительным планам земельных участков»;

- «Порядок определения и предоставления технических условий и условий оплаты за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения» и иные нормативные правовые акты необходимые для реализации норм проекта закона.

Так, необходимо отметить, что проект закона содержит норму, согласно которой «уполномоченным органам власти ПМР, в ведении которых находится данная сфера регулируемых отношений, в 6 (шести) месячный срок со дня вступления в силу настоящего проекта закона необходимо будет разработать новые и привести действующие нормативно-правовые акты в регулируемой сфере в соответствие с требованиями проекта закона».

Социально-экономическими последствиями принятия данного проекта закона будет являться четкое регламентирование на законодательном уровне правоотношений в области градостроительной деятельности.

Настоящий проект закона предлагается к вступлению в силу с 1 января 2025 года, ввиду этого говорить о том потребуется ли дополнительных материальных или иных затрат из средств республиканского бюджета не представляется возможным.

Принятие данного законопроекта не потребует принятия отдельного законодательного акта о порядке вступления его в силу.