Пояснительная записка к проекту закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике»

а) проект закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» (далее – проект закона) разработан в целях решения ряда организационно-управленческих и нормативно-правовых вопросов, негативные последствия которых вытекают из предлагаемых к изменению и исключению норм, направленных на:

1) изменение даты начала исчисления сроков для формирования поквартальной росписи доходов и расходов бюджета;

2) изменение состава сведений, направляемых одновременно с отчетом об исполнении республиканского бюджета, указанных в статье 16 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 24 февраля 1997 года № 35-З «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» (СЗМР 97-1) (далее – Закон о бюджетной системе).

В части изменения сроков формирования поквартальной росписи следует отметить, что согласно части второй статьи 14 Закона о бюджетной системе поквартальная роспись доходов и расходов предоставляется в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики органом исполнительной власти, ответственным за исполнение бюджета в течение 1 (одного) месяца после принятия закона о бюджете на соответствующий финансовый год.

Необходимость принятия данной нормы обусловлена отсутствием в правовом поле конкретных сроков принятия Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики проекта закона о республиканском бюджете в третьем окончательном чтении, а также особенностями производственного календаря, согласно которому значительное количество дней в январе приходится на выходные и праздничные дни. Тем самым в случае принятия проекта закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год, например, в первой декаде декабря текущего года, срок предоставления поквартальной росписи выпадает на выходные и праздничные дни в январе, то есть в целях обеспечения соблюдения установленного законодательством месячного срока с момента принятия поквартальная роспись должна быть направлена уже в декабре текущего года, что значительно сокращает временной период для качественной ее подготовки исполнительным органом государственной власти, ответственным за исполнение республиканского бюджета (в условиях увеличения нагрузки на сотрудников в связи с окончанием финансового года, в частности, по исполнению обращений на выделение финансирования).

Кроме того, учитывая конституционно закрепленные полномочия Президента Приднестровской Молдавской Республики по возможности отклонения и направления закона либо его части на повторное рассмотрение Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, подготовка поквартальной росписи доходов и расходов до вступления в силу закона о республиканском бюджете представляется преждевременной.

Следует отметить, что аналогичная норма по началу исчисления срока со дня вступления в силу закона (то есть с 1 января очередного финансового года) предусмотрена частью пятой статьи 17 Закона о бюджетной системе, согласно которой районный (городской) Совет народных депутатов утверждает бюджет соответствующей территории на очередной финансовый год в течение 30 (тридцати) рабочих дней со дня вступления в силу закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год.

В части изменения состава отчётности следует отметить, что буквальное исполнение подпункта а) части шестой статьи 16 Закона о бюджетной системе, предусматривающей одновременно представление информации о наличии объектов государственной собственности на начало и конец года, влечёт негативные последствия, вытекающие из определения понятия «имущество». Из пункта 1 статьи 230 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики (далее – ГК ПМР) следует, что государственным является имущество, принадлежащее на праве собственности Приднестровской Молдавской Республике. Материально-вещественное наполнение термина имущества вытекает из норм статьи 141 ГК ПМР, определяющих виды имущества (вещей), а именно недвижимое и движимое, а также перечни объектов, относящихся к недвижимому и движимому имуществу.

Из совокупного прочтения приведенных норм законодательства о бюджетной системе и ГК ПМР следует, что одновременно с отчетом об исполнении республиканского бюджета должна предоставляться информация о наличии на начало и конец года находящихся в государственной собственности:

1) земельных участков;

2) участков недр;

3) обособленных водных объектов;

4) всех объектов, связанных с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно;

5) объектов незавершенного строительства;

6) комплексов недвижимого имущества;

7) основных средств, запасов и материалов, товаров, незавершённого производства, наличных денежных средствах, денежных средствах на счетах в рублях Приднестровской Молдавской Республики (далее – рубли ПМР), денежных средствах на валютных счетах, денежных документов, находящихся в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий;

8) основных средств, запасов и материалов, товаров, наличных денежных средствах, денежных средствах на счетах в рублях ПМР, денежных средствах на валютных счетах, денежных документов, находящихся в оперативном управлении государственных учреждений;

9) основных средств, запасов и материалов, товаров, наличных денежных средств, денежных средств на счетах в рублях ПМР, денежных средств на валютных счетах, денежных документов, ценных бумаг, находящихся в оперативном управлении органов государственной власти;

10) основных средств, запасов и материалов, товаров, наличных денежных средств, денежных средств на счетах в рублях ПМР, денежных средств на валютных счетах, денежных документов, находящихся в оперативном управлении войсковых формирований Министерства обороны Приднестровской Молдавской Республики, Министерства государственной безопасности Приднестровской Молдавской Республики, Министерства внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики, Министерства юстиции Приднестровской Молдавской Республики, Государственной службы охраны Приднестровской Молдавской Республики;

11) архивного фонда Приднестровской Молдавской Республики;

12) охраняемых государством прав на индивидуальные наименования предприятий, товарные знаки и торговые марки, зарегистрированных в установленном законом порядке;

13) других объектов имущества, находящихся в государственной собственности.

Для точной оценки количества информации, которую необходимо включить в реестр государственного имущества, требуются значительные трудозатраты, однако, если опираться на экспертную оценку этого параметра, то можно сделать вывод, что речь идёт о реестре с несколькими миллионами строк. В истории Приднестровья пока не было прецедента формирования такого объёма информации, её движения между хозяйствующими субъектами и органами государственной власти и управления в такие сжатые сроки.

Организационно-техническое исполнение действующей нормы закона предполагает реализацию следующих мер:

1) формирование бухгалтерской службой каждого государственного предприятия, государственного учреждения, воинского подразделения перечня имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении поименованных выше объектов имущества;

2) формирование регистрирующими органами перечня зарегистрированных за государственными организациями прав на фирменное наименование, торговые марки, знаки и другое;

3) формирование органом государственной власти, осуществляющим учёт казённого имущества, перечня имущества, составляющего государственную казну;

4) оформление сопроводительных писем, подтверждающих направление информации, всеми организациями, владеющими или ведущими реестр объектов государственного имущества, и направление их в адрес отраслевого органа;

5) регистрация всех сопроводительных писем в отраслевом органе, а затем выполнение отраслевым органом работы по формированию свода всех данных об имуществе в подведомственной сфере;

6) оформление сопроводительных писем, подтверждающих направление свода, отраслевыми органами и направление их в адрес республиканского органа, осуществляющего окончательный свод;

7) регистрация всех сопроводительных писем в республиканском органе, выполнение республиканским органом работы по формированию единого свода всех данных об имуществе в подведомственной сфере.

Приведённая выше схема документооборота, который генерирует действующее требование по предоставлению отчёта о государственном имуществе, позволяет сделать укрупнённую оценку минимально требуемого объёма трудовых затрат, связанных с их исполнением.

На уровне сбора первичной информации балансодержателей задействован будет минимум 1 (один) человек (бухгалтер, хотя на практике часто учёт внеоборотных активов и запасов ведут разные специалисты) в течение минимум 1 (одного) дня. Количество балансодержателей государственного имущества превышает 200 (двести) субъектов. Итого – 200 (двести) человеко-дней.

На отраслевом уровне - минимум 1 (один) специалист в течение минимум двух дней. Количество около 25 (двадцати пяти) организаций. Итого – 50 (пятьдесят) человеко-дней.

На конечной стадии – 5 (пять) человек в течение минимум 5 (пять) дней. Итого 25 (двадцать пять) человеко-дней.

Общие минимально необходимые трудозатраты непосредственно на работу по подготовке реестра оцениваются в 275 (двести семьдесят пять) человеко-дней. Если принять среднюю заработную плату специалистов, занятых подготовкой реестра, равной 4000 (четыре тысячи) рублей ПМР/месяц, выполнение данной нормы будет обходиться налогоплательщикам в 62 500 рублей ПМР в год (4000 рублей ПМР/месяц х 1,25 22 дней/месяц х 275 дней).

Эта сумма трудовых и финансовых затрат не учитывает затраты рабочего времени, связанные с рассмотрением реестров линейными и функциональными руководителями предприятий, учреждений и войсковых частей, министерств и ведомств, а также регистрацией и передачей сопроводительных писем сотрудниками общих отделов.

Очевидно, что часть информации, включаемой в реестр, может быть представлена исключительно в секретном режиме. С этим будут связаны дополнительные расходы на распечатку документов, их транспортировку и сопровождение в соответствии с регламентами обращения секретной документации. Данные затраты на стадии подготовки законопроекта оценить сложно, но следует обязательно учитывать их факт при его рассмотрении.

Информация о необходимых финансовых затратах, формирование искомого массива информации формирует базу для ответа на вопрос о целесообразности таких затрат. Из теории и практики управления известно, что информация является основой для выработки управленческого решения. Истребуемый Законом о бюджетной системе реестр государственного имущества требует достаточно весомых трудовых и финансовых затрат для формирования необходимого массива информации. При этом остаётся открытым вопрос, как соотносятся издержки на формирование массива информации о государственном имуществе с качеством управленческих решений, для которых данный массив информации предполагается формировать.

Практика государственного управления показывает, что эффективные управленческие решения совершенно не требуют ни такого объёма информации об имущественном положении Приднестровской Молдавской Республики, ни такой формы её сбора и подачи как по времени, так и по месту. Тем самым практическая ценность подобной формы сбора и подачи информации для решения задач государственного управления ничтожна, так как:

1) органы - потребители данной информации не обладают ни необходимым количеством, ни достаточным профессиональным составом трудовых ресурсов для качественного анализа всего того массива данных, который предполагают собрать;

2) сама информация об имущественном положении для получения неких релевантных выводов должна содержать целый ряд параметров, характеризующих качественное состояние имущества (уровень износа для основных средств, уровень ликвидности для материалов, соответствие качественным нормативам для специализированного имущества и так далее), которые, во-первых, не описаны законом, следовательно, чтобы сократить трудозатраты, вероятнее всего, не будут включены в реестр, во-вторых, достаточно разнообразны, что потребует увеличения трудовых затрат на их сбор и обобщение (тем самым кратно увеличивают издержки на реализацию действующей нормы), в-третьих, сама специфика таких показателей, требует их агрегированного формирования и рассмотрения;

3) аккумулирование подобной информации и её движение с участием значительного круга лиц порождает весомые риски передачи данных сведений в руки недружественных Приднестровской Молдавской Республике спецслужб.

Принимая во внимание сочетание чрезмерных издержек на формирование искомого массива информации со стремящейся к нулю его ценностью для принятия управленческих решений, с организационно-управленческой точки зрения сбор, анализ и систематизация в единый свод такого объема разнородной информации в такие сжатые сроки имеют очень низкую практическую значимость и нецелесообразны для реализации функций органов Приднестровской Молдавской Республики, предусмотренных статьей 56 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Наряду с описанными выше управленческими проблемами имеют место и нормативно-правовые проблемы, связанные с наличием нормы о приложении к отчёту об исполнении бюджета информации о государственном имуществе, которые обусловлены тем, что данная норма расходится с требованиями пункта 5 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики к содержанию финансовых законов. Данный вывод основывается на следующем:

1) Закон о бюджетной системе, как следует из преамбулы к нему, определяет принципы построения и функционирования бюджетной системы;

2) в соответствии с частью первой статьи 1 данного закона «бюджетная система Приднестровской Молдавской Республики является совокупностью фондов финансовых ресурсов...».

Таким образом, Закон о бюджетной системе регламентирует вопросы финансов, следовательно, относится к категории финансовых законов.

Как было ранее обозначено формулировка текущей редакции «о наличии объектов государственной собственности» подразумевает под собой всеобъемлющее, широкое понятие, включающее в себя не только объекты государственных финансов, но и широкий ряд объектов государственной собственности независимо от их вида и величины стоимости, не имеющих прямого отношения к финансовым объектам. Тем самым действующая формулировка подпункта а) части 6 статьи 16 Закона о бюджетной системе выходит за рамки категории «финансов», что, как следует из норм пункта 5 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, не допускается.

С учетом изложенного, настоящим проектом закона предлагается исключить норму, установленную в подпункте а) части шестой статьи 16 Закона о бюджетной системе.

Социально-экономические последствия принятия настоящего проекта закона заключаются в приведении состава информации, предоставляемой одновременно с отчетом об исполнении республиканского бюджета, в соответствие требованиям Конституции Приднестровской Молдавской Республики, установленным для финансовых законов, а также изменение даты начала исчисления сроков для формирования поквартальной росписи доходов и расходов бюджета.

Негативными (отрицательными) последствиями непринятия проекта закона станет возможное нарушение сроков предоставления поквартальной росписи доходов и расходов, а также невозможность исполнения в полной мере норм, предписанных Законом о бюджетной системе, ввиду невозможности предоставления всеобъемлющей информации, которая включает в себя формулировку «объекты государственной собственности»;

б) в данной сфере правового регулирования в Приднестровской Молдавской Республике действует:

1) Конституция Приднестровской Молдавской Республики;

2) Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики от 30 ноября 2011 года № 224-КЗ-V «О Правительстве Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 11-48);

3) Закон Приднестровской Молдавской Республики от 24 февраля 1997 года № 35-З «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» (СЗМР 97-2);

в) принятие данного проекта закона не потребует дополнительных финансовых затрат из бюджетов различных уровней;

г) принятие данного проекта закона не потребует разработки, отмены либо внесения изменений и (или) дополнений в иные нормативные правовые акты Приднестровской Молдавской Республики;

д) для вступления в силу данного проекта закона не требуется принятия отдельного законодательного акта.